贪污还是滥用职权

　　制图：王婵

　　临沧市纪委监委案件审理室和于杰专案组有关人员开展案件复盘，总结经验，进一步提升案件查办质量。聂海涛 摄

　　特邀嘉宾

　　苏友莲 临沧市纪委监委案件审理室主任

　　余仕泽 临沧市纪委监委派驻市农业农村局纪检监察组二级主任科员（于杰案专案组成员）

　　赵国卿 临沧市临翔区人民检察院副检察长

　　郝袁 临沧市临翔区人民法院刑事审判庭庭长

　　编者按

　　该案是一起公立医院院长纪法意识淡薄，渎职与受贿交织的典型案件。本案中，多名患者在市人民医院下属企业、非医保定点医疗机构的恩康公司配眼镜后在市人民医院刷医保卡支付，医保基金因此支出131万余元，能否认定为造成国家利益损失？于杰擅自决定将不应由医保基金支付的费用由医保基金支付，并将结算后返还的资金部分用于发放医生绩效，其行为为何不是贪污而认定为国有事业单位人员滥用职权罪？该案有哪些特点，怎样有针对性做好以案促改工作？我们特邀有关单位工作人员予以解析。

　　基本案情

　　于杰，男，1966年3月生。2006年4月至2014年8月，任临沧市人民医院党委委员、副院长；2014年8月至案发前，任临沧市人民医院党委副书记、院长。

　　受贿罪。2011年至2020年，于杰担任市人民医院副院长、院长期间，利用职务便利，在实施工程项目、药品、医疗器械（设备）销售和款项拨付等方面为钟某某、郑某某、巩某某等15人提供帮助，收受上述人员所送财物折合共计152万余元，其中现金78.5万余元，烟酒等财物价值73.5万余元。

　　国有事业单位人员滥用职权罪。2017年1月至2020年9月，于杰担任市人民医院院长期间，明知市人民医院眼科不得销售眼镜耗材以及下属企业临沧恩康医疗用品经营有限公司（下称恩康公司）不属于医保定点医疗机构，仍违反规定为在恩康公司配镜的1776名患者开具医院收费凭证，由患者使用医保卡在医院进行结算，其中医保支付共计131万余元，并将医保返还款项中75万余元用于发放医务人员绩效工资，造成国家医保基金损失。2021年3月11日，临沧市人民医院已退还临沧市医疗保障局职工基本医疗保险个人账户基金支出户131万余元。

　　查处过程

　　【立案审查调查】2020年11月30日，临沧市纪委监委对于杰涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查。2020年12月4日，对于杰采取留置措施。2021年2月18日，经云南省监委批准，对于杰延长留置时间3个月。

　　【党纪政务处分】2021年5月28日，经临沧市纪委常委会议研究，并报临沧市委常委会会议批准，决定给予于杰开除党籍、开除公职处分。

　　【移送审查起诉】2021年5月29日，临沧市监委将于杰涉嫌受贿罪、国有事业单位人员滥用职权罪一案移送临沧市人民检察院审查起诉。临沧市人民检察院指定临沧市临翔区人民检察院审查起诉。

　　【提起公诉】2021年8月12日，临翔区人民检察院以于杰涉嫌受贿罪、国有事业单位人员滥用职权罪向临翔区人民法院提起公诉。

　　【一审判决】2021年11月8日，临翔区人民法院一审以于杰犯受贿罪、国有事业单位人员滥用职权罪，数罪并罚，判处其有期徒刑四年二个月，并处罚金40万元。现判决已生效。

　　患者在恩康公司配眼镜，于杰违规允许在市人民医院刷医保卡支付，医保基金因此支出131万余元，能否认定为造成国家利益损失？

　　余仕泽：2021年，云南省审计厅在对临沧市2020年度社会保险基金进行审计时，发现“临沧市人民医院违规为非医保定点医疗机构的恩康公司使用医保卡结算业务”的问题线索，遂将该问题线索移送临沧市纪委监委。

　　调查发现，于杰在担任临沧市人民医院党委副书记、院长期间，为增加眼科工作人员的绩效，违反《中华人民共和国社会保险法》《云南省医疗保险反欺诈管理办法》《临沧市医疗保险定点医疗机构服务协议》等有关规定，授意医院眼科、财务科、信息科违规为不属于医保定点医疗机构的市人民医院下属企业恩康公司开展医保结算业务，2017年至2020年通过这种方式套取医保基金131万余元，其中，用于发放眼科工作人员绩效共75万余元，给医保基金造成重大损失。2021年云南省审计厅发现上述问题后，临沧市人民医院才用医院公共资金131万余元退还临沧市医疗保障局医保基金账户。尽管医院将131万余元资金退还医保基金账户，但于杰犯国有事业单位工作人员滥用职权罪的行为在参保人员到市医院刷卡时就已经既遂。

　　郝袁：患者在市人民医院眼科配镜，由恩康公司负责采购眼镜材料，由于恩康公司系非医保定点医疗机构，其产生的配镜费不属于可用医疗保险个人账户支付的范畴，应由患者自费支付，或者由患者到定点医疗机构配镜刷卡结算，本案中将应由患者自费支付的费用转为由患者医疗保险个人账户支付，结算共涉及1776名患者共计131万余元，致使国家利益遭受重大损失。

　　于杰擅自决定将不应由医保基金支付的费用由医保基金支付，并将结算后返还的资金部分用于发放医生绩效，其行为为何不是贪污而认定为国有事业单位人员滥用职权罪？

　　郝袁：本案中，要准确判断于杰行为的性质，必须了解当时的政策规定、于杰的主观目的以及客观行为，坚持主客观相一致的原则。根据当时的政策，临沧市参保人员可以到医保定点医疗机构配镜并用医保卡结算，包括列入医保定点医疗机构的民营诊所。根据规定，市人民医院眼科不得销售眼镜耗材，医院下属企业恩康公司不属于医保定点医疗机构。于杰明知这些规定和要求，仍擅自决定市人民医院眼科与恩康公司共同开展配镜业务，将恩康公司发生的费用合并到市人民医院用医保结算。具体操作为，就诊患者先在市人民医院眼科门诊就诊，由眼科医生进行相关检查后开具配镜处方，参保患者持配镜处方在市人民医院门诊收费室刷医保卡用个人医保账户支付配镜费用，市人民医院收费室出具门诊收费票据，然后在市人民医院眼科门诊配镜室由医院工作人员进行配镜，眼镜材料由恩康公司负责采购，市人民医院眼科门诊根据患者提供的收费票据向恩康公司申领眼镜材料，眼镜配好后患者在市人民医院眼科门诊配镜室取眼镜。

　　纵观于杰的行为，主观上，其明知违规，仍擅自决定将恩康公司发生的不应由医保基金支付的费用由医保基金支付，系直接故意。进一步了解其动机，主要有两点，一是市人民医院眼科成立时间不长，业绩在医院其他科室中相对靠后，眼科医生的工资相对于其他科室有差距（绩效工资与科室业务挂钩），于杰为了使眼科的业绩“好看”，同时增加恩康公司及眼科工作人员收入；二是当时一些属于医保定点医疗机构的民营诊所能开展配镜业务，并支持患者刷医保卡支付，于杰对此眼红。但其并非以非法占有为目的，恶意套取、变现医保基金，因此其行为不构成贪污罪。客观上，于杰系国有事业单位人员，其滥用职权实施了违规行为，造成医保基金131万余元的重大损失，其行为构成国有事业单位人员滥用职权罪。

　　苏友莲：本案定性为国有事业单位人员滥用职权罪的依据如下。主观方面，贪污罪以非法占有公共财物为目的，本案中，无论是于杰，还是医院其他领导班子成员，均无证据表明有非法占有医保基金的目的，他们的行为动机是通过开展刷医保卡配眼镜的业务增加医院眼科的营业额，从而提高眼科工作人员的绩效。客观方面，医院眼科开展刷医保卡配眼镜的业务是真实存在的，患者确实通过自己的医保卡购买了眼镜等配件，医院在业务方面没有弄虚作假。于杰的行为是在明知违规的情况下，滥用职权擅自决定，致使国家利益遭受重大损失，应当以国有事业单位人员滥用职权罪追究其刑事责任。本案中，如果患者没有在市人民医院真实刷医保卡配镜，或者医院虚增配镜费用、虚列患者人数等，则医院相关人员虚构事实骗取医保基金的行为可能涉嫌贪污罪或者诈骗罪。

　　市人民医院用单位公共资金131万余元退还给市医保局，此事造成的损失如何处理？

　　赵国卿：损失认定方面，有观点认为，市人民医院套取医保基金共131万余元，只能将用于发放眼科工作人员绩效的75万余元认定为损失。本案中，除用于发放眼科绩效的75万余元外，其余资金用于恩康公司的管理费、房租、人员工资、材料费等开支，已经改变了医保基金的用途，侵害了国家医保基金运转的正常秩序，应将131万余元全部认定为损失。于杰案发后，医院用单位公共资金131万余元赔偿国家医保基金，这是本案引发出的另一个问题，市人民医院是公立医院，从资金性质看，这笔资金应属于国家财产。纪检监察机关及相关部门应向市人民医院眼科相关人员和恩康公司追缴被套取的医保基金131万余元。

　　苏友莲：市人民医院属于国有事业单位，财产属于国家。市人民医院用单位公共资金131万余元退还给市医疗保障局，由此造成的损失应认定为国家损失。目前，市人民医院正开展相关人员退缴领取的绩效奖金的工作。另，因恩康公司已经由市国资委管理，其余资金的退赔由市国资委统一安排处理。以上资金退赔后将用于偿还市人民医院支出的131万余元。

　　于杰案有哪些特点，暴露出该医院存在哪些问题？该案查处后做了哪些以案促改工作？

　　余仕泽：于杰案件主要有以下特点：一是“专家型”腐败，于杰既是党员领导干部，又是临沧市医疗系统唯一享受国务院特殊津贴的医疗外科专家，自认为“劳苦功高”，作为一名权威专家和院长，逢年过节收受商人老板的一点烟酒等礼品和礼金很正常，纪法会对他网开一面。二是“圈子型”腐败，于杰对有领导介绍推荐的不法商人放松警惕，存在在“小圈子”中收点拿点不会有事的侥幸心理，他收受财物的对象一般都是比较熟悉的“小圈子”内的人。三是“渎职型”腐败，于杰在履职过程中，纪法意识淡薄，认为医院党委履行全面从严治党主体责任是党委书记的事，其作为院长的职责是抓医院的业务工作，没有意识到自己作为党委副书记，也要承担起党委履行全面从严治党的主体责任，不但不做遵纪守法的表率，还带头违规履职，造成医保基金损失。

　　苏友莲：该案的查处也暴露出市人民医院存在的一些问题。一是医院党委履行全面从严治党主体责任严重缺失，医院原党委副书记、院长查某某，原党委书记赵某某以及于杰先后被审查调查，赵某某、于杰因涉嫌职务犯罪均被追究刑事责任。“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”，基建科原科长曾某某也中饱私囊，因职务犯罪被追究刑事责任，一家医院发生多起严重违纪违法案件，在社会上造成负面影响，严重破坏医院政治生态。二是权力寻租空间大，腐败问题易发多发，赵某某、于杰、曾某某都涉嫌受贿犯罪，均与医疗药品供应商、医院工程承包商存在利益输送问题。三是医院滥发津补贴问题突出，党的十八大以来，2013年至2020年，市人民医院共滥发津补贴1215万余元，其中，于杰担任院长期间共发放1146万余元。

　　该案查处后按照“四个一”要求，做好“后半篇文章”。一是开好一次处分决定宣布暨警示教育会。进一步强化处分决定宣布的仪式感，市纪委监委领导带队到市人民医院公开宣布对于杰的处分决定，并结合于杰等人的违纪违法问题开展警示教育，以身边事教育身边人。二是上好一堂廉政党课。市纪委监委主要领导为市人民医院领导班子上廉政党课，进一步压实全面从严治党政治责任，督促抓好医院党风廉政建设和反腐败工作，把全面从严治党融入医院改革发展全过程，持续修复净化医院政治生态，推进“清廉医院”建设。三是用好一份纪律检查建议书。针对医院存在的问题，下发纪律检查建议书，建议医院党委自查自纠存在的问题，完善各项规章制度。市人民医院共废止《药品采购监督管理办法》等制度11个、修订完善《会议议事规则》等制度56个，新建《医院内部审计监督管理制度》等制度22个。四是开好一场专题民主生活会。要求市人民医院党委针对查办案件中发现的医院党委党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等方面问题，召开专题民主生活会，统一思想，提高站位，坚定全面从严治党、旗帜鲜明反对腐败、修复净化医院政治生态的决心和信心。（中央纪委国家监委网站 刘一霖）