全球养老金私有化改革停滞对我国的启示

　　文/人社部国际交流服务中心  阎中兴

　　2019年，智利出现了严重的社会动乱，其中一个重要原因是养老金制度私有化改革出现了问题。回顾全球养老金私有化改革情况，分析在改革中存在的问题以及对我国的启示，具有重要意义。 

　　多国进行私有化改革并不理想

　　20世纪90年代，许多国家引入了养老金制度的结构性改革，从待遇确定型（DB）公共养老金制度转向个人账户和私人管理模式的缴费确定型（DC）养老金制度。拉美地区的智利（1981年）、秘鲁（1993年）、乌拉圭（1996年）等13国进行了结构性改革。东欧、中亚地区涉及11个国家，包括匈牙利（1998年）、波兰（1999年）、斯洛伐克（2005年）、罗马尼亚（2008年）等。

　　这些国家通过结构性改革，建立了私人管理和投资的养老金制度，实行缴费确定型模式，将人们的储蓄投入资本市场。这项举措缓解了公共部门的责任和资金负担，也改变了人们对养老保障的看法。此项改革是由世界银行设计和推动的，主要考虑人口老龄化危机的到来及其对养老金制度可持续性发展的影响。

　　1995年，国际劳工组织和国际社会保障协会发表了第一篇对世界银行私有化战略进行评估的报告。报告指出，私有化战略将强制储蓄代替社会保险，会给工人和养老金领取人带来很大的风险，制度改革会给工人带来沉重的负担。此报告以及国际劳工组织和国际社会保障协会的其他评估认为，应专注于修正公共养老金制度的不公平和设计缺陷，如进行公共养老金制度的参数改革，而不是进行结构性改革。

　　私有化制度在满足人们绩效期待方面遇到了不少困难，许多国家酝酿并着手进一步改革。多年来，讨论的重点问题主要包括覆盖面扩展、管理成本、投资回报、待遇充足性、财政影响等。 

　　养老金私有化存在五大问题

　　30多年的养老金私有化改革，笔者认为，出现了以下几个问题：

　　养老金制度覆盖率降低。在引入个人账户的大多数国家，覆盖率和待遇水平停滞不前或者下降，征缴率也没有提高。阿根廷在引入私人制度后，1992年至2004年，覆盖率下降10％；玻利维亚覆盖率常年徘徊在12％，没有变化；匈牙利、哈萨克斯坦和波兰等国家的覆盖率没有增长，甚至小幅下降。

　　养老金私有化改革导致高成本开支。在大多数情况下，养老金私有化成本上升到很高的水平，远远高于公共养老金制度下的成本水平。另外，个人账户管理费用很高，遗属和残疾保险的费率也很高，使缴费者的净回报率大大降低，但管理公司的利润却很高。养老金私有化制度改革未预料到高额的管理成本，从而影响了待遇水平和受欢迎程度。在萨尔瓦多，以前公共养老金制度的管理成本是工人工资的0.5％，私有化后，在2003年，提高到2.98％。在墨西哥和阿根廷，私有化管理费用最高，分别达到缴费的38％和32％。2003年，拉美11国的平均管理成本达到缴费的26％。

　　养老金待遇和替代率比较低。私有化对替代率影响很大。金融市场波动的风险由养老金领取人承担，如果金融市场崩溃（出现全球金融危机），他们会失去养老金。美洲开发银行的一项研究显示，1990年到2000年，智利养老金替代率有所下降，有一半的私人养老金制度参保人在领取最低养老金。另外一项研究显示，妇女参保率低、养老金绩效不好等原因，导致智利妇女的养老金替代率很低、国家养老金储备不足。国际劳工组织2004年的精算评估显示，阿根廷养老金制度的替代率约下降三分之一。研究显示，东欧私人养老基金的回报率低于实行现收现付制时的回报率，而且波动很大。养老金私有化导致的替代率下降，“侵蚀”了社会团结、再分配和充足性等核心价值。

　　转制投入加重财政压力。大部分国家引入私人养老金制度的动力是减轻财政压力，有的是因为公共养老金制度有资金缺口，有的是因为长期收不抵支。然而，改革并未改善财政和筹资状况，而且转向个人账户制度的转制投入加重了资金压力。另外，从待遇确定型转向缴费确定型制度的转制成本被严重低估，有的是因为根本没有进行周密的分析，有的是分析计算的假设前提过分乐观。减少转制成本预期不理想，反而增加额外的财政压力，并抬高了债务水平。在玻利维亚，转制成本是原设想的2.5倍。智利的债务水平在2010年仍高达GDP的4.7％。在匈牙利，转制成本给政府财政的负担从1998年占GDP的0.3％上升到2010年的1.2％。在波兰，1999年至2012年，积累的转制成本约为2012年GDP的14.4％；GDP的6.8％用于另外的公共债务开支。

　　社会对话机制相对缺乏。在拉美和东欧进行的养老金私有化改革过程中，大部分国家缺乏社会对话，导致制度的合法性受到社会各界质疑。改革前，大部分公共养老金建立三方管理机制，代表工人、雇主和政府，但私有化改革取消了这一机制。在玻利维亚，最初的私有化方案受到该国劳动部、卫生部和工会的强烈反对。智利发生的动荡，也与社会对话不足有关。 

　　财政压力加大导致私有化改革停滞

　　私人养老金制度产生的财政压力是私有化停滞的主要原因。2008年，全球发生金融危机，进一步增加了各国财政压力。另外，想加入欧元区的国家必须符合关于债务和财政赤字的马斯特里赫特标准，也是一个因素。

　　阿根廷在2008年12月全球金融危机时终止了个人账户，把基金转移到新设的实行现收现付的统一养老金体系中。匈牙利在2011年正式实行私人养老金资产国有化，并取消第二支柱，转为1998年前的强制性现收现付制公共养老金制度。2013年，哈萨克斯坦政府将10个私人养老基金合并为国家运作的现收现付制基金，形成了一个统一的养老积累基金，由哈萨克斯坦国家银行控制。2014年，波兰政府将私人养老基金持有的政府债券转入公共体系，大幅降低份额。2016年，捷克终止个人储蓄账户制度。在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克等国家，私人养老基金的缴费率进一步降低，转向公共待遇确定型制度。 

　　社会保障应加强公平与效率的结合

　　通过分析全球养老金私有化改革进程，对我国的社会保障制度改革发展有两方面启示。

　　第一，社会保障应由政府主导，突出社会公平。政府承担社会性风险的能力远远大于市场，应对风险的成本也较低。因此，社会保障必须由政府组织强制实施，通过建立社会保障制度，维持社会经济生活的正常运行。现代意义上的社会保障，从它诞生之日起就是政府行为。我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任。政府应通过社会保障突出社会公平。社会保障的根本目标就是社会安全，而社会安全主要依存于公平的实现。要强化社会保险的公平性，还要通过最低生活保障制度、特困人员供养制度、医疗救助等非缴费性的社会救助制度。在我国，不宜选择大账户式的储蓄积累模式，应坚持目前的社会保险模式，不动摇、不折腾。

　　第二，坚持政府与市场、公平与效率的结合。我们不能因为私有化的挫折就否定社会保障中市场和效率的重要作用。应该以政府和社会公平为主，加强政府与市场、公平与效率的有机结合。单靠政府无法实现理想的公平目标，社会保障追求公平也应当重视效率。想要实现效率目标，就应适当引入市场机制。政府与市场之间的关系，不是一种非此即彼的单向度选择关系，而是在合理分工基础上，实现双方互相促进和改善。因此，一是要坚持社会统筹与个人账户相结合，由社会统筹体现公平，通过个人账户体现效率。二是要坚持以基本养老保险为主的格局，大力鼓励和提倡企业年金（职业年金）以及第三支柱的发展，但要以基本养老保险为主。三是积极发挥市场的作用。搞好企业年金和职业年金的市场化投资运营，充分利用商业保险，做好个人储蓄性养老保险和长期护理保险等。