民生保障事业应以需求为导向

　　文/中国人民大学劳动人事学院  鲁 全

　　今年两会，民生事业的发展成为代表委员和人民群众关注的焦点。尤其是在新冠肺炎疫情防控阻击战中，各项民生保障制度为疫情防控和复工复产发挥了积极的作用，体现了制度优势。后疫情防控时期，民生保障制度该如何继续发展，引人关注。

　　在篇幅大幅缩减的情况下，《政府工作报告》仍然用较多笔墨对民生和社会事业的发展进行了回顾和展望，充分说明以社会保障为核心的民生保障体系在国家经济社会发展中的地位和作用。

　　加大基本民生保障力度

　　以改革的方式

　　完善民生保障体系

　　通读《政府工作报告》，笔者认为，在民生保障制度的定位和发展规划方面，具有五大亮点。

　　第一，将保障民生作为后疫情防控时期国家经济社会发展的中心目标，这是对民生制度发展的定位。

　　《政府工作报告》的基本背景和核心议题是“六稳”和“六保”。如果说“六稳”是在经济波动期的主要策略，“六保”则充分说明中央对疫情防控背景下中国经济社会发展的内外部环境作出了更加准确的判断，也做好了准备。此次《政府工作报告》没有对经济发展指标作出规定，但格外重视就业。在“六稳”和“六保”中唯一重复的内容就是就业，它是民生保障体系中的核心内容。无论是从“六稳”和“六保”的内容上看，还是从其排序上看，都不难发现，保障民生既是以人民为中心的新发展观的必然要求，也是国家发展进入到新阶段的重要标志。

　　第二，对保障民生与经济发展的关系作了全面阐释，这是对经济增长与民生保障关系的准确判断。

　　从完整的经济过程来看，经济增长主要解决生产率和产出总量的问题，民生保障则处于分配的环节。长期以来，我们强调经济增长是民生保障之源，没有经济发展的物质基础，就无法实现合理的财富再分配。但是通过今年的《政府工作报告》可以看出，即使没有明确的经济增长目标，民生保障的任务仍然要全力实现，包括财政政策、货币政策以及其他支持市场主体发展的政策，其目的都是要通过保住企业来保就业、保民生。简言之，经济的发展具有波动性和周期性，而民生保障则具有刚性，即使是在后疫情防控时期的特殊背景下，也要全力保障基本民生。当然，如果没有了市场主体、没有了就业，民生状况肯定会遭受重创，因此，民生保障制度改革也要反过来支持保市场主体。比如，降低企业社会保险缴费负担，扩大失业保险基金支出范围，有效支持企业渡过难关。

　　第三，对民生保障体系的内容和内部结构进行了梳理，这是对民生保障体系内涵和外延的界定。

　　在今年《政府工作报告》的第八部分，民生保障体系的内容分为公共卫生体系、基本医疗服务、教育、基本民生保障、精神文化生活、社会治理以及安全生产七个部分。公共卫生被置于更加重要的位置，基本养老保险、失业保险、优抚抚恤以及社会救助制度被纳入到了基本民生保障的框架中。从不同制度之间的关系来看，一方面，民生保障体系中的不同内容之间是相互影响的。以此次新冠肺炎疫情防控为例，医疗保险制度为解除患者家庭的经济后顾之忧发挥了重要的作用，失业保险制度和社会救助制度为保障困难群众的基本生活发挥了支撑作用。另一方面，在基本民生保障的框架内，也要处理好不同制度之间的关系，例如，低保水平与失业保险水平之间的关系等。既要织密织牢兜底保障之网，也要提高公共资源分配的有效性和合理性，真正实现精准施策。

　　第四，提出了基本民生保障力度的概念，这是完善民生保障的客观要求。

　　党的十九届四中全会首次提出了民生保障制度的概念，将其作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。笔者认为，这是在将西方的福利国家等理论概念进行本土化的基础上进行理论创新的结果，是具有中国特色的社会保障理论概念。在今年的《政府工作报告》中，又提出了基本民生保障力度的概念，这是完善民生保障的客观要求。在民生保障制度建设方面，党中央一直强调要“尽力而为、量力而行”。尽力而为是目标、是方向，量力而行则是方式、是程度。在后疫情防控的背景下，各方主体都要做好“勒紧裤腰带过日子”的思想准备，各种福利待遇的增长水平必然有所下降。有限的公共福利资源要优先分配给面临严重生活困难的群众，以避免极端恶性事件的发生，确保打赢脱贫攻坚战如期实现。从中长期来看，仍然是要遵循多层次体系建设的目标和路径，充分调动不同主体的积极性和参与度，按照共建共享的原则稳步提高保障水平。

　　第五，提出要用改革开放的办法来保民生、促发展，明确民生保障制度发展的基本方式。

　　如何实现保民生，《政府工作报告》明确要求，要用改革开放的办法，稳就业、保民生、促消费，拉动市场、实现稳定增长，走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。有道是大难兴邦，在新的危机和挑战下，也是实现发展方式转变的新契机。在经济进入新常态的情况下，我国在探索中确立了供给侧结构性改革的思路;在后疫情防控的背景下，民生保障事业的发展也应当以需求为导向，密切关注和深入分析国民的生活保障需求及其结构变化，用改革的方式完善现有制度，创新供给模式，探索出一条具有中国特色的民生保障制度建设之路。

　　适度提高医保统筹层次

　　推动养老金制度与

　　养老服务联动发展

　　除了上述五大亮点之外，今年的《政府工作报告》也对一些民生关键领域的改革重点进行了规划和要求。笔者认为，未来一段时间，民生保障制度建设应当特别关注以下五个方面的内容:

　　其一，应当更好地处理公共卫生资金与医疗保障资金之间的关系，提高公共卫生应急管理能力，合理界定不同性质资金的责任边界。

　　其二，应当适度提高基本医疗保险制度的统筹层次，尤其是在区域不均衡的突发公共卫生事件下，要有纵向与横向的风险分担和互助机制。

　　其三，要实现基本养老保险待遇与养老服务事业的联动发展。此次疫情告诉我们，当前养老保障事业发展的关键已经不再局限于物质保障水平，封闭在家的失能老年人需要的不仅是养老金，还有养老服务。因此，养老金制度与养老服务的联动发展显得尤为重要。

　　其四，要更好地发挥失业保险的防止失业和促进就业功能。在此次疫情中，失业保险制度发挥了重要的作用，但也暴露出受益范围、使用途径有限等问题。应当以修改《失业保险条例》为契机，按照常住地原则，扩大失业保险的保障范围和支付领域，发挥其反周期的积极效用。

　　其五，要逐步建立应对相对贫困的新型社会救助制度体系。在扶贫攻坚战略如期实现后，社会救助制度要与乡村振兴战略相结合，以防止返贫为近期目标，以应对相对贫困为长期目标，逐步构建起以促进发展能力为指向的新型社会救助制度体系。