《中国环境影响评价理论探索与实践创新》书评

　　2022年岁末从外地回京，拿到了中国环境科学研究院院长、党委书记李海生团队的新著《中国环境影响评价理论探索与实践创新》。作为中国环境评价制度建立、演进和实践的重要推动者之一，他写出的这本书立意新颖，洞见频出，有耳目一新之感。这本书完全符合知识量大、实践性强、能带来思考新维度的好书标准。下面我择其要者谈谈个人学习后的体会和认识。

　　一、理论探索　固守初心

　　李海生长期致力于我国环境影响评价与工程环境管理的理论方法、技术标准、政策制度与实践创新，在《中国环境影响评价理论探索与实践创新》这部新著中，更是系统地梳理了各阶段的环评研究、管理和实践中的重要事件，创新提出了中国特色的环境影响评价理论框架，绘制了分层次、分阶段的我国环境影响评价发展的战略路线图。

　　全书共六章38万字，凝练了作者30年环境影响评价管理实践经验。从角色、本义、制度、嵌入、实践、蓝图6个角度，尝试总结我国环境影响评价的内涵外延、独到特色、发展过程和实践经验。立足我国国情与实际，探讨中国特色的环境影响评价理论创新，提出了复杂系统累积型污染控制理论，构建了“战略—规划—项目—施工—验收—后评估”嵌入闭环、螺旋上升的全过程绿色工程环境管理技术系统，主动“识变、应变、求变”，提出新时代中国环评工作的发展建议。

　　二、实践创新　源头预防

　　理论源于实践高于实践，实践创造理论检验理论。

　　2022年是《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施二十周年。二十载春秋，中国环境影响评价不断开拓，作为源头预防制度，辩证地将资源环境保护与经济发展统一起来，努力破解经济高速发展与资源环境承载能力不足之间的矛盾，有效避免区域累积污染造成的环境灾难。每年数十万个建设项目环评工作的开展，对经济社会发展影响深远。这些大区域、多层次、多行业的环境影响评价实践经验值得被总结，这些实践取得的成绩也应该被记录，我们应及时总结、客观评估环评工作的成效、贡献与问题，从实践中获得真知与力量。

　　该作从大区域战略环评从国家发展和保护总体格局出发，基于区域资源环境现状和区域发展定位，设定环境保护目标作为区域发展的底线，将区域资源环境承载力作为约束条件，立足于建立自然生态系统与社会生态系统的协调发展机制，确定环境合理、生态适宜的产业规模和生产力布局，促进经济发展转型，构建以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式。基于项目成果形成政府咨询报告，部分对策建议以部门规章形式纳入管理体系；国家环保部门联合地方印发区域发展和保护的指导意见，这些战略环评成果均转化为相应的指导意见发布，成为这些地方规划环评、项目环评的原则遵循，很好地指导了相关区域高质量发展和高水平保护，有效地参与了国家生态环境管理，实现了环境评价制度的宗旨与初心。

　　三、技术评估　科学决策

　　环境影响评价制度，就是把对生态环境保护的考虑纳入经济社会发展综合决策体系的一个制度安排。这个制度安排旨在从决策的源头，识别政策动议、规划计划和开发项目的实施和运行的生态环境外部性，预测分析可能对行为相对空间的生态环境质量的影响，并依据法规和规范，提出经济技术可行的影响减缓措施，进而实现生态优先、环境友好和资源节约的绿色发展战略策略。

　　环境影响评价是一个理性的科学决策支持系统工具。为了保证环境评价行政审批的科学性，环境影响技术评估就应运而生了。环境影响技术评估是我国环评审批的重要环节，是行政审批决策前的集思广益和科学论证，“先评估，再决定”，将专业知识引入行政过程，规范行政权力的行使，“把真理告诉权力”，在国家经济社会发展和生态环境保护中发挥着独特的参谋助手作用。在长期实践中拓展形成了服务项目行政审批的技术评估、全方位支撑环境管理的技术供给，以及为支撑上述功能形成的数字化决策支撑平台两大功能。

　　中国的环境影响技术评估既符合国际上第三方技术评估机构在要求和制度设计上追求独立性、公平性、客观性和科学性的国际惯例，也在实践中探索创造出了中国特色。技术评估围绕服务国家战略大局，建设项目要符合国家政策、遵守规划目标的“要素红线”，就必须遵循相应的“开发红线”，不突破“区域红线”，迫切需要环境影响技术评估“出主意、想办法”。面对发展中的资源环境压力，创新提出“上大压小”、“以新带老”、“区域替代”和“区域限批”等方法，整体提升了建设项目的资源环境效率水平，解决了建设项目没有区域环境容量情况下项目上马的问题。

　　随着我国环境压力逐步加大，管理需求也逐步提升，国家、省、市环境影响技术评估机构参与环评管理的作用越来越深入，从单纯服务政府环评审批工作到提供政策、技术、法规、标准、指南的技术供给创新主体与支撑交流平台。生态环境部评估中心作为国家级环境影响技术评估机构，成立三十年来累计开展的建设项目技术评估及规划环评技术审查数量超过11000项，按照“发现问题／管理需求－专题研究－科学实践－管理支撑”工作模式，发挥技术评估机构的战略性前瞻性技术优势，在推动环评技术进步和管理制度建设方面，形成了一套适应中国环境管理需求的环境影响技术评估管理体系，有力支撑环境保护行政主管部门处理管理工作中所遇到的科技难题。依托环评数值模拟国家实验室，运用信息化智能化技术手段，构建基础数据库、环评会商平台、智能环评复核系统，为环评日常管理、项目评估和审批、技术校核等工作提供支持。所有这些工作和基础性建设，都为新形势、新阶段、新需求下创建中国特色的环境影响评价制度奠定了基础。

　　四、我要环评　发人深省

　　工具理性和价值理性都是理性的一部分，价值理性是用来确定目标，工具理性则是通过理性计算，找到达成目标的最优手段。制度理性则立足于善用工具理性推动实现价值理性。

　　从工具理性出发，环境影响评价制度的实施和过程，必须给所有的利益相关者带来相应的效用，才能以“工具理性”促进“价值理性”，最后达致“制度理性”，实现“要我环评”转变为“我要环评”，把环境评价这个外生变量，转变为不同决策者自觉行为的内生动力。

　　从国家生态环境保护治理体系的多元共治角度说，主要有三大治理主体（利益相关者）和三大机制。政府为主体的行政规制管制机制、企业为主体的市场利益驱动机制和公众为主体的参与共享机制。

　　1、政府的价值理性与工具理性

　　政府作为执政党的政策执行主体和人民委托的社会元治理主体，其首要目标就是要实现经济持续增长、社会安定进步，而经济社会发展目标实现的基础支撑是生态平衡、环境优美和资源持续供给，新时代已经上升到生态文明的高度和五位一体的总布局，从基础支撑变成了生态文明和可持续发展的重要内涵。

　　落实到生态环境保护领域的制度供给的工具箱里面，为了实现辖区生态环境质量持续改善，可以有源头预防、过程严管和后果严惩的不同策略选择，有诸多的政策工具可以选择，包括生态环境规划、环境经济政策、环境影响评价、排污许可证、执法监察、目标责任制等等政策工具。在这些备选工具里面，为什么要自觉地、主动地选择环境影响评价呢？那就是环境影响评价制度的有效实施，可以从源头上真正地预防发展决策带来的直接、间接生态环境影响，实现高质量发展和高水平保护，而且是事半功倍地实现的，具有更高的性价比。

　　2、企业的价值理性与工具理性

　　企业的重要目标是创造价值，创造经济价值的同时必须遵守生态环境保护的法律法规，履行企业的社会责任。在国家最严格的法律制度、环境信息公众监督和损害赔偿制度多重巨大约束下，企业在规划设计技术工艺路线之初，就选择绿色、清洁、低碳的技术路线和治理措施，是实现最小的生态环境治理成本产生最大的经济社会效益和价值的最优路径。如果环境影响评价过程中，能够真正发挥优化产业布局、提升经济结构和技术经济水平，提供更加绿色、清洁和低碳的备选方案，企业就会更加乐意选择和倚重环境影响评价的工具理性，实现企业战略目标。如此，环境影响评价文件也会回归到它的本质属性，那就是开发商或业主对政府和公众关于项目生态环境保护措施的系统承诺，也是政府和公众监督企业履行生态环境保护社会责任的文件依据。

　　3、公众的价值理性与工具理性

　　作为更好的生活质量的重要组成部分，天蓝地绿水碧土净的生态环境质量持续改善就是公众的基本诉求，也是生态环境保护的出发点和落脚点。环境影响评价制度的一个重要安排就是公众参与，在公众参与过程中，开发活动的利益相关者可以便利和准确地获得相关的信息，顺畅地表达自己的生态环境关切，最大限度地保护社区和个人的生态环境权益，实现民主决策的政治权利。

　　4、环境影响评价制度理性选择

　　人类集体行为普遍体现了工具理性、价值理性与制度理性的辩证逻辑。人类为了认识客观世界与人类自身，需要强大的工具理性并且不断丰富发展了它，同时在价值理性的指导下在制度化的结构中不断地推进这种实践活动。在人类经济生活、政治生活与社会生活的理性实践莫不如此。工具理性与价值理性的和谐发挥功能，无不是在制度理性的中介下实现的。

　　工具理性的关键就在于“计算”：针对确定的目标，计算成本和收益，通过多方案比选，找到最优化的手段。环境影响评价制度作为一项行政管理制度，其实施是要讲究成本与收益的，随着财政预算的民主化和环境硬约束逐步到位，行政成本成为制度选择的重要因素。环境评价的成本政府要考虑，企业更是要考虑，满足公众的诉求，也要考虑性价比。加强备选方案的比选和现代人工智能技术的应用成为技术路线的优先项。

　　考虑制度成本的约束，落实到制度设计上，就要在环境影响评价制度的程序设计、制度衔接、制度配套以及评价重点诸方面统筹考虑。这其中，清晰的制度目标和边界是首要条件。环境影响评价制度功能强大、事半功倍，但是不能无所不包、包打天下。比如现在正在进行的环境影响评价技术导则总则的修订，就有计划加上绿色技术和最佳技术供给的内容，这里就需要界定环境评价与绿色设计专业与程序的分工与协作了。

　　另外就是随着未来大数据、云计算、人工智能技术进步和普遍应用，必然对不需要创新思维的部分形成部分或全部替代，加上空间全覆盖的生态环境分区管控平台的普及，以及成本与效率的约束逐渐增强，规划环评、项目环评各自的核心任务与内容必然要精简到最小化。这种精简，是内容和形式上的，决不是对环评理念和制度的弱化。随着制度理性推动环境影响评价制度的深度改革和与生态文明进程的深度融合，“要我环评”转变为“我要环评”，自觉执行环境影响评价制度成为政府、企业和公众的内生动力将在不久的将来实现

　　李海生这本《中国环境影响评价理论探索与实践创新》，不仅有对环评理论与方法二十年的总结与展望，更有着一个老环评人满腔的热忱与坚持。我相信，随着环境影响评价理论不断深化，其价值理性和效用在高水平保护和高质量发展中必然会相得益彰，发扬光大。

　　（作者任景明，系生态环境部环境工程评估中心原副总工程师）